İki gün önce, Demokrasi İçin Birlik (DİB) tarafından düzenlenen Yerel Demokrasi Konferansı’nda ele alınan ana başlıklardan biri, yerel yönetimlerle merkezî yönetim arasındaki ilişkilerin demokratik ilke ve değerlere uygun bir biçimde nasıl düzenlenmesi gerektiğine odaklanıyordu. Konu, yalnızca yaklaşan 31 Mart seçimleri nedeniyle değil, bu seçim sürecinin boyutlarını hayli aşan, Türkiye’nin içine düşmüş olduğu milliyetçi-otoriterlik veyâ faşizm kapanından çıkarak, demokratikleşme yoluna girebilmesini doğrudan etkileyecek olan boyutlar taşımaktadır.

ANAYASAYA GÖRE YEREL YÖNETİM

Yerel yönetimlerle merkezî yönetim arasındaki ilişkilerin düzenlenmesiyle ilgili, hâlen yürürlükte olan anayasal ve yasal düzenlemelere baktığımızda, şu önemli noktaların öne çıktığını görmekteyiz.

Anayasa’ya göre Türkiye’de kamu idâresi “bir bütündür”, “kanunla düzenlenir” ve “merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır”. Merkezî idâre, bilindiği gibi, illerden oluşurken, “mahallî idâreler” (yerel yönetimler), “karar organları, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir.”

Anayasa’daki bu düzenlemenin özeti, Türkiye’de kamu yönetiminin merkezî idâre (devlet tüzel kişiliği) ile onun dışında kalan kamu tüzel kişileri arasında paylaşılmış olduğudur. Yerel yönetimlerin, merkezî idâreden ayrı kamu tüzel kişileri olarak düzenlenmesinin anlamı, yerel yönetim birimlerinin her birinin kendi başlarına hak sahibi olabilme ve borç altına girebilme yeteneği bulunan hukukî özneler olduğudur ki, bunu tek kelimeyle anlatmak istersek, “özerklik” kavramını devreye sokmamız gerekir. Kısacası, yerel yönetimler “özerk” kamu yönetimi birimleridir.

Anayasa’ya göre, yerel yönetimler söz konusu olduğunda üç tür kamu tüzel kişisi mevcuttur: belediye, il özel idâresi ve köy. Bu tüzel kişilerin hakları, yetkileri, bir diğer deyişle özerkliklerinin sınırları ise kanunla belirlenmektedir. Bununla birlikte, yine Anayasa, özerk yerel yönetim birimlerinin tâbi olduğu bir sınırlamayı, “idârî vesâyet” kavramıyla belirlemiş bulunmakta ve ayrıca merkezî yönetime, seçimle belirlenen yerel yönetim organları üzerinde merkezî yönetime, bu organları görevden geçici olarak uzaklaştırma yetkisi vermektedir.

Burada belirtmemiz gereken en önemli nokta, Anayasa’daki bu vesâyet denetimi ve görevden alma yetkileri ile ilgili düzenlemelerin istisnâî yetkiler olduğu ve ancak ve ancak kanundan kaynaklanabilecekleridir.

MEVCUT DURUM

Türkiye’nin târihî olarak merkeziyetçi bir devlet geleneğine sâhip olduğu, genellikle paylaşılan bir tesbittir. Bu durum Cumhuriyet’ten sonra da değişmemiş, 1921 Anayasası’nda benimsenmiş olan özerklik anlayışı uygulanmadan, yerini merkeziyetçiliğe bırakmıştır. Otoriter ve devletçi temelleri herkesin malûmu olan 1982 Anayasası da bu merkeziyetçiliği korumuştur.

Bununla birlikte, AKP iktidarının görece daha özerk bir yerel yönetim reformunu gündeme getirmeye çalıştığı 2000’lerin başındaki yaklaşımın tam aksine, aynı parti liderinin ve mensuplarının son dönemde yerel yönetim kavramını, bu kavramın hâlen yürürlükte olan Anayasa hükümleriyle düzenlenmiş olan özerk alanını neredeyse tümüyle yok eden bir siyâset izlemekte olduğu da açıktır.

Örneğin, vesâyet konusunu ele alalım. Merkezî yönetim ile özerk yerel yönetim tüzel kişileri arasında, yalnızca kanunla kurulabilen bu denetim yetkisi, kanunda gösterilen belirli konularda merkezî idârenin, yerel yönetimler tarafından alınan kararları onamama yetkisi anlamındadır. Bir diğer deyişle, merkezin, örneğin valinin, belediye meclisinin bir meydana isim verme kararını kabûl etmeme yetkisi vardır, ama vali belediye meclisinin yerine geçerek, ilgili meydana hangi ismin verileceğine kendisi karar veremez. Yâni, merkezî idâre yerel yönetimin onamadığı kararlarını kaldırıp, kendisi yerel yönetimmiş gibi karar alamaz.

Uygulamada, çeşitli yasal düzenlemelerle, yerel yönetimler üzerindeki denetim yetkisinin bu istisnâî, sınırlı ve “onamama” şeklinde beliren niteliğinden sapıldığı, merkezî yönetimin yerelin pek çok yetkisini üstlenmeye yöneldiği görülmektedir. Bu durum, “vesâyet denetiminden bir sapma değil, yerelin yetkilerinin merkez aleyhine daraltılmasıdır” denebilirse de, işin özünün vesâyet denetiminin istisnâî ve sınırlı niteliğini aşmak isteyen merkezin yerele tasallutu olduğu da ortadadır.

Bunun en iyi örneği, 6360 sayılı kanunla getirilen düzenlemelerdir. Bu kanunla Türkiye’deki “büyükşehir belediyesi” sayısı 30’a çıkarılmakta, büyükşehir belediyesi ile ilçe belediyelerinin sınırları, il ve ilçenin mülkî idâre sınırlarıyla özdeşleştirilmekte, büyükşehir olan illerdeki il özel idâreleri kaldırılmakta ve köyler mahallelere dönüştürülmektedir. Bu düzenlemenin Anayasa’ya, hukuka ve hayâtın normal îcaplarına ne kadar ters olduğu üzerinde uzun uzun durabiliriz. Bu konuda Kemal Gözler’in enfes yazısını burada zikretmekle yetineyim

Gözler, pek çok eleştirinin arasında, çok haklı olarak, şehirle herhangi bir bütünleşme içinde olmayıp, şehre yaklaşık 50-60 km mesâfede bulunan bir köyün nasıl olup da mahalle olarak nitelendirildiğini anlamanın mümkün olmadığını, bunun kanunla bir kadına erkek, bir erkeğe kadın denileceğini hükme bağlamak kadar saçma olacağını belirtmektedir ki, katılmamak mümkün değil.

Ek olarak, il özel idârelerinin kaldırılması örneğine bakalım. Kanun, Gözler’in yukarıdaki yazısında çok veciz bir biçimde açıkladığı üzere, il özel idârelerini kaldırmakla yetinmeyip, özel idârelerin tüm hak ve yetkilerini merkezî yönetime, bu kanunla kurulan Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı’na vermektedir. Bu, çok net olarak, büyükşehir belediyeciliği ile ilgili ana motiflerden birinin yerel ekonomik varlıklara rant amaçlı el koyma olduğunu göstermektedir.

KAYYUM SORUNU

Anayasa, yerel yönetimlerin seçilmiş organlarının, örneğin belediye başkanının, “görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veyâ kovuşturma açılması” durumunda, bunların “kesin hükme kadar görevden uzaklaştırılabilme” yetkisini İçişleri Bakanı’na vermektedir. Hayli istisnâî olması gereken bu yetki, özellikle 2019 yerel seçimlerinden hemen sonra, HDP’nin seçimle elde ettiği hemen hemen tüm yerel yönetim birimlerinde uygulanarak, kural hâline getirilmiş, uygulamadan HDP dışındaki partilerin, örneğin CHP’nin Urla belediyesinin de nasibini aldığı bilinmektedir.

Uygulama, hukuka aykırı olarak, İçişleri Bakanı’nın ilgili yerel yönetim organını, çoğu kez de belediye başkanını görevden almakla yetinmemesi ve belediye meclisinin yetkisini yok sayarak, yerine atama yapması biçiminde gerçekleşmektedir. İçişleri Bakanı, bu hukuka aykırı yetkiyi, 674 sayılı OHAL KHK’sında ve onun aynen kabul edilerek yasalaşmış olmasından almaktadır. Herkesin apaçık bir gerçek olarak bildiği iki noktayı hatırlatmak gerekirse: OHAL KHK’ları, OHAL ilânına sebebiyet veren konulara ilişkin olmak zorundadır ve OHAL KHK’ları ile kanunlarda değişiklikler yapılarak, geçici olması gereken OHAL’in kalıcılaşmasına yal açmaktan kaçınmak gereklidir.

Buna rağmen, 674 sayılı KHK ile İçişleri Bakanı’na, görevden “geçici” olarak uzaklaştırdığı yerel yönetim organları yerine atama yapma yetkisi verilmiş, daha da vahimi, belediye meclislerinin toplanması ve çalışması da belediye başkanının çağrısına bağlanmıştır. Yâni, İçişleri Bakanı, bir belediye başkanını görevden uzaklaştırıp, yerine bir vekil başkan ataması yaptığında, bu atanan başkan çağrı yapmadıkça, belediye meclisinin toplanması da mümkün olamamaktadır. Bu, apaçık bir biçimde, yerel yönetimin merkezî yönetim tarafından yutulup, yok edilmesi demektir. Bir kara mizah örneği olsa gerek, İçişleri Bakanlığı da kayyum uygulamalarıyla ilgili bir raporunda, uygulamanın Anayasa gereği “geçici” olduğunu belirtmekte ve “olağanüstü” durumlarda başvurulduğunu söylemektedir. Anlaşılan, İçişleri Bakanlığı’na göre olağanüstü hal îlân etmeden de olağanüstü halden söz edilebilmektedir!

NE YAPMALI?

Öncelik, herhâlde, tüm muhalif toplum kesimlerinin ortaklaşabilecekleri bir hedef bulabilmek olmalı. Bu hedef, mevcut Anayasa hükümlerine dahi uymayan, yerel yönetim kavramını, kurumsal niteliğini aşırı ölçüde tahrip eden hukuka aykırı yasal düzenlemelerin ilgası ve uygulamada etkisiz kılınması olabilir. Örneğin, kayyum atanan pek çok Kürt belediyeciliği örneklerinden ve Fındıklı Belediyesi’nin MECİ örneğinden bildiğimiz, resmî karar alma ve uygulama mekanizmaları üzerinde belirleyici bir etki yapmak üzere oluşturulabilecek yerel halk inisiyatifleri, iktidarın fiilî hukuksuzluklarına karşı bir direnç oluşturabilir.

Bunun ötesinde, kuşkusuz nihâî hedef Türkiye’de “idârenen bütünlüğü-merkezî idârenin yerel yönetimler üzerinde vesâyet denetimi-ekonomik kaynakların merkez tarafından kontrolü ve bölüştürülmesi” üçlüsü içinde şekillenen yapının radikal bir biçimde dönüştürülmesidir. Bu doğrultuda, örneğin “idârenin bütünlüğü” ilkesi yerine, Fransa Anayasası’nda olduğu gibi, devletin temel örgütsel niteliğinin “ademimerkeziyetçilik” (decentralisation) olduğunu benimseyen yeni bir anayasa tasavvurunun oluşturulması gerekir. Bu tasavvurun “bölgeli devlet” mi, yoksa başka şekillerde mi gerçekleştirilebileceği üzerinde ayrıca durmak gerekir, hiç kuşkusuz.

Ancak, Türkiye’de yerel demokrasi ile ilgili tartışmalarda mutlaka ama mutlaka hatırlatılması gereken bir husus var. Türkiye Cumhuriyeti’nin anayasal kuruluş temeli, “devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğü” ifâdesinin aşırı merkeziyetçi bir devlet yapısını öngörüyormuş gibi anlaşılıyor. Oysa, ülke ve millet bütünlüğü ile merkeziyetçilik arasında, hattâ daha ileri giderek söylemek gerekirse, üniter yapı arasında bile, biri olmazsa diğeri de olmaz biçiminde bir ilişki mevcut değil. Örneğin, “ülke ve millet bütünlüğü” mutlaka “üniter devlet” ve merkeziyetçi yapı gerektiriyorsa, Federal Almanya’nın ülke bütünlüğünün olmadığını, Almanların bir millet oluşturmadığını söyleyebilir miyiz?

Bu gibi saçma saplantılarla yüklü, dar kafalı kamusal siyâsî tartışmalara son vererek, ülkenin milliyetçi-otoriter rejim batağından çağdaş demokrasiler ligine doğru ilerlemesinin önünü açmak, bunun için de, demokrasinin yerel halk inisiyatifleriyle gelişen bir yurttaş hareketine ihtiyaç duyduğunu, asıl görevin de bu hareketin örgütlü mücâdelesini sağlayabilmek olduğunu unutmamalıyız. Rıza Türmen’in Yerel Demokrasi Konferansı’ndaki ifâdesiyle, “ İktidarın tek bir kişiden halka çevrilmesi yani piramidin tersine çevirmek demektir. Burada, halkın tercihlerinin siyaset tarafından saptandığı bir yerden halkın tercilerinin siyaseti saptadığı bir yere” geçmek zorundayız ve bu bir yurttaşlık hareketini gerektiriyor.

Levent Köker: Ankara Hukuk Fakültesi mezunu (1980). Yine Ankara'da, Siyasal Bilgiler Fakültesi'nde Siyaset Bilimi doktorası yaptı (1987). Gazi Üniversitesi'nde, Siyasal Teoriler doçenti (1990) ve Genel Kamu Hukuku profesörü (1996) oldu. ODTÜ, Bilkent, Atılım ve Yakın Doğu üniversitelerinde öğretim üyeliği yaptı. 1997'de Yakın Doğu Üniversitesi Hukuk Fakültesi'nin Kurucu Dekanlığını üstlendi. Oxford , Princeton, New School for Social Research ve Northwestern (2017-18) üniversitelerinde konuk araştırmacı olarak çalıştı. Barış İçin Akademisyenler'le birlikte "Bu Suça Ortak Olmayacağız" beyanında bulunduğu için, Yakın Doğu Üniversitesi'ndeki görevinden uzaklaştırıldı (2016). Modernleşme, Kemalizm ve Demokrasi, İki Farklı Siyaset, Demokrasi, Eleştiri ve Türkiye adlı kitapların yazarıdır.